一、起草背景

近年來,全國各地都在不斷探索,通過股權投資方式實施撥款改投資,并出臺了“撥改投”相應的管理制度,如:山東省人民政府2020年出臺了《關于實施財政資金股權投資改革試點的意見》;重慶市大渡口區2015年出臺了《科技發展資金撥改投(保)管理辦法》(試行);江蘇省徐州市2016年出臺了《徐州市撥改投專項資金管理暫行辦法》;山西省運城市2017年出臺了《運城市撥改投專項資金管理暫行辦法》。圍繞“撥改投”管理方式改革,建立了項目企業遴選、評審、投資、退出以及績效評價與監督管理等一整套工作機制,形成了財政資金“投入—運營—退出—再投入”的良性循環。

為貫徹落實市委、市政府“穩經濟保增長促發展守底線”部署,圍繞“五特五新五優”產業發展目標,創新財政支持企業方式,增加創業投資領域的資本供給,助推地方產業發展,充分發揮財政資金的產業扶持、政策引導作用,提高財政資金使用效率,按照市政府主要領導指示,結合我市實際,我局起草了《固原市撥改投專項資金管理暫行辦法》(征求意見稿)。

二、主要內容

(一)關于“撥改投”的概念

所謂“撥款”是政府無償撥付給企業的資金,通常在撥款時明確規定了資金用途。其資金來源一般為本級或上級政府財政收入。所謂“投資”即股權或債權投資,股權投資指通過投資企業取得被投資單位的股份,資金投入期間按年收取固定回報,資金在到期時由公司大股東(實際控制人)回購,實現全額退出;債權投資是指為取得債權所進行的投資,如購買公司債券、購買國庫券等,均屬于債權性投資,進行這種投資不是為了獲得其他企業的剩余資產,而是為了獲取一定的利息,并保證按期收回本息。

“撥改投”方式是指將原無償撥付企業的財政性資金,以股權或債權形式投入企業,并對被投資企業設置兩年以上(股權投資兩年,債權投資三年)的績效考核評估期,待各項考核指標達到考核評估要求后,將政府所持的股權或債權本息無償讓渡給企業。如達不到考核要求,則被投資企業要承擔全額償還本息的責任。

(二)“撥改投”資金的特點

參考地方已有的關于“撥改投”資金使用政策,通常這類資金有以下特點:

一是“撥改投”資金通常有一定的固定收益。

二是“撥改投”資金不以盈利為目的。

三是“撥改投”資金較之銀行等金融機構更具優勢。“撥改投”資金有較低的固定收益率、無需固定資產抵押、按年收取回報、只在到期時全額退出、具有全方位的增值服務等特點,充分體現了資金政策扶持的初衷和優勢。

三、實施“撥改投”的積極意義

(一) 充分發揮“撥改投”在產業方面的引導和扶持作用。通過將財政資金注入國有投資公司,實行財政資金市場化運作,扶持創業投資企業發展,有意識引導和培育代表未來產業方向的優質企業,改變資金投向的產業與行業相對分散的結構性問題。引導企業投資于“五特五新五優”等國家支持產業發展領域,對初創期、成長期企業的投資形成的國有股權,在企業發展成熟時,通過出售、轉讓等方式實現資金回收,再將資金投入其他企業,建立起財政資金“投入—運營—退出—再投入”的良性循環。

(二)通過“撥改投”化零為整,集中優勢資金助推產業發展。通過實施“撥改投”改革,可以創新投入機制,完善產業項目扶持政策,建立符合現代財政制度要求的扶持產業發展長效機制,放大財政資金的杠桿和引導作用,讓財政資金“無償變有償、資金改基金”。過去一次性無償投入給企業經營主體的模式或按照企業的投資額給予一定比例的資金補助模式,這些做法一定程度上提高了企業投資的積極性,顯得簡單粗放、效率低下,存在不少弊端。主要表現:補助資金分散,這種“撒胡椒面”的支持難以形成資金的規模效應;財政資金引導、撬動金融資本和社會資金投入產業的杠桿效應不夠明顯;財政補助資金監管難度較大,經濟和社會效益都不夠顯著。因此需要進一步完善產業項目扶持政策,做到化零為整、統籌使用各類產業支持資金,才能充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

(三)通過“撥改投”整合存量,解決地方產業發展資金不足。地方政府國有投資公司作為項目投資主體,通過探索投資入股、聯合經營、融資借款、融資擔保等方式,利用“撥改投”資金充分撬動社會資本,支持新型產業經營主體發展的同時,同步做大財政支持產業資金規模,拓寬資金來源和渠道。

(四)“撥改投”提高了財政資金使用效率。實施“撥改投”政策后,財政資金不再是直接無償投入到項目上,而是以投資形式注入投資公司進行市場化運作。投資公司按照現代企業制度規范運行,對財政資金進行市場化運作,既有效破解了中小企業融資難題,又保證了國有資本的保值增值。